国防大学专家谈2021年国际战略形势

「本文来源：国防大学」

年，新冠肺炎疫情全球大流行和世界百年未有之大变局叠加影响，国际形势处于历史性的变革调整期。在这一背景下，和平与发展仍是时代主题，世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化仍在持续发展，各国相互联系和依存日益加深，国际力量对比日趋平衡，和平发展大势不可逆转。与此同时，在疫情等多种因素的共同催化下，国际力量格局加速变迁发展，主要国际力量围绕国际规则制定和地区热点问题展开深度博弈，经济全球化遭遇逆流，国际治理陷入困境，非传统安全威胁对国际形势走向影响深远，人类社会处在一个挑战层出不穷、风险日益增多的时代。

▲年9月17日，超过66万白色旗帜摆放在美国首都华盛顿的华盛顿纪念碑附近的草坪上，悼念美国超过66万名新冠逝者。新华社发

国际力量格局

在局部震荡中加速演变

自欧洲文艺复兴、航海大发现以来，西方在国际力量格局中一直处于主导地位。但目前这一局面正在发生悄然变化。

一是新兴国家持续快速崛起，“东升西降”趋势更为明显。随着疫情继续发展以及供应链中断等因素影响，美国经济复苏步伐放缓，美联储认为美国年增速将在5%以下。与美国相似，欧洲经济复苏之路崎岖。在欧元区GDP断崖式下跌的情况中，西班牙衰退最为严重，英国降幅则被英国央行称之为年来最严重的衰退。与此形成鲜明对比的是，新兴市场国家继续加速发展，对世界经济增长的贡献率仍占较大比重，群体性崛起的势头并未改变。根据国际货币基金组织的数据，年新兴经济体的增长预期为6.7%。中国经济仍然保持了良好势头。年前三季度，GDP增速分别为18.3%、7.9%、4.9%，国际货币基金组织预计中国全年增速为8%。11月30日，印度中央统计局公布数据显示，年第三季度印度经济同比增长8.4%。根据印度央行预测，本财年（年4月至年3月）印度经济将增长9.5%。在发展中国家和地区经济备受疫情打击的背景下，东盟经济呈现一抹亮色，尤其是越南经济表现在东盟国家中堪称“一枝独秀”，带动东盟经济缓慢复苏，预计年可能实现6.2%的增长。在经济实力不断提升的同时，新兴市场国家在世界经济和政治版图中的地位也得到实质性提升，各国积极参与国际事务，共同推动全球治理，在国际社会的群体性影响力和号召力不断增强。

二是主要力量加速分化组合，单一力量绝对主导的局面不复存在。国家间利益关系一直是分析国际力量格局的重要变量。冷战时期，两大阵营尖锐对立，国家间关系相对泾渭分明。但目前这种局面已经发生了巨大变化。总的来看，世界各国的战略独立性都在增强，不会（或很少）一味追随或依附某一大国，都在自身国家利益的框架下寻求利益最大化，各种利益的相互碰撞，使得当前的国际格局出现了异常复杂的局面。

美欧关系矛盾重重。自年国际金融危机以来，欧盟经济陷入困境，大国竞争加剧使欧盟对外政策也面临更多困难选择。欧盟重新评估了国际环境，认为欧洲面临一个日益紧密且将更加复杂、脆弱和充满竞争的世界。经济形势与地缘环境的恶化使欧盟政策向现实主义回归。近年来美国奉行的“美国第一”政策极大伤害了欧盟诸国的利益，也使欧盟对这位“传统盟友”心怀忧惧。尤其是美英澳三国宣布成立新的三边安全伙伴关系后，遭到法国强烈反对，谴责“美国的决定导致法国等欧洲盟友及伙伴被排除在与澳大利亚的关键伙伴关系之外。”美国自私自利的单边主义行动加剧了欧洲盟友间的矛盾，推动欧洲在保持美欧关系的同时不断寻求战略自主。

俄罗斯与西方关系进一步恶化。拜登政府以俄罗斯涉嫌进行“网络攻击、干预美国大选等”为由，宣布对俄实施大规模制裁并驱逐俄外交官；俄随即采取反制措施，并将美列入对俄不友好国家名单。“北溪2号”管道项目完工之际，俄与西方之间围绕乌克兰问题角力加剧，德国突然叫停了相关审批，几乎处于冰点的俄罗斯与西方关系更加恶化。军事方面，美国及其北约盟友在黑海水域密集举行军事演习，俄罗斯采取了针锋相对的行动，还对北约军舰实施了冷战后的首次实弹驱逐行动。从目前发展态势看，由于俄罗斯与西方之间的结构性矛盾无法解决，双方博弈将向深度发展。

地区性力量的战略独立性日益增强。东盟一直奉行大国平衡战略。8月美国撤军阿富汗再现了“西贡时刻”，东盟也再次看到与美国关系必须保持选项的至关重要。因此，面对美国发起的“外交攻势”，东盟保持了理性的立场。新加坡总理李显龙表示：“我们不希望这个区域成为竞争和冲突的地方，也不希望被迫选边站队。我们希望中美双方能够在竞争之外，根据东盟的自身优势，深化与我们的实质接触。”在可预见的未来，东盟保持一定的战略自主性，在大国竞争中选择中立地位、不卷入冲突，仍是东盟的重要战略选择。

▲再现“西贡时刻”，46年后美军直升机再次飞临美使馆，实施紧急撤离。

大国战略竞争

日益呈现出全领域综合性特征

当前大国之间的竞争是一种综合性竞争，各国的较量围绕政治外交、经济、科技、军事、意识形态、规则制定和主导权等各领域同时展开。

一是政治外交领域的较量更加胶着。美国新政府上台后，迅速强化了跨大西洋伙伴关系以及其他地区性伙伴关系架构，相继参加G7峰会、欧盟峰会、北约峰会，美日印澳四国合作范围和深度得到拓展，下半年美英澳三国集团正式成立。美国巩固与传统盟友间政治外交关系、共同应对主要对手的意图非常明显。围绕乌克兰问题，俄罗斯与北约之间的矛盾不断深化。12月，俄美总统通话，普京发出警告：美对俄大规模制裁可能导致两国关系全面破裂。美国围绕民主、人权、冬奥会以及涉及中国重大利益的一系列问题上，对我进行打压，中国则展开有理有力有节地反击。

▲当地时间年9月15日，美国首都华盛顿，美国总统拜登与澳大利亚总理莫里森以及英国首相约翰逊进行视频会议。美国、英国、澳大利亚三国领导人宣布，三国建立名为“aukus”的美英澳三边安全伙伴关系。（人民视觉）

二是经济领域的竞争不断向纵深发展。经济基础决定上层建筑，经济增长不仅是社会发展的支撑，也是大国进行持久较量的基础。美国新政府上台后，明显加强了国内经济建设，强化对主要对手的经济打压，努力推动供应链多样化，继续对中国输美商品征收高关税，对在关键领域选择非中国技术解决方案的合作伙伴进行经济激励，制裁在关键领域支持或参与中国项目的受美国管辖的实体。同时，美国对俄罗斯进行了多轮经济制裁。俄罗斯在长期制裁中形成一套应对措施，一方面采取进口替代政策，以振兴本民族的工业，另一方面加大同其他大国的合作。中国则在保持国内大循环产业链、供应链稳定的同时，积极推动技术和商业模式创新，不断拓展新的海外市场，保持了经济的持续稳定增长。

三是科技成为大国竞争成败的关键变量。当前，美国将科技创新置于打造更加强大美国实力的核心位置。拜登政府上台后，加大了科技投入力度，采取更多措施吸引、培养科技人才。4月21日，美国国会参议院通过《无尽前沿法案》，该法案将发展关键产业科技上升到国家战略高度，提出了五年内增加超亿美元投资，优先发展十大科技领域的计划。在加快自身发展的同时，美国也加大了打压对手的力度。截至目前，美国已将多家中国企业列入“实体清单”，美商务部也出台政策在若干关键技术领域对中国实施严格限制，美国司法部门还通过审查美国教育和研究机构工作人员与中国相关机构的合作，给美中两国正常的教育与科技交流制造障碍。除此之外，美国还致力于将盟国聚集在一起，应对包括中国在内的科技创新领域挑战。与此同时，各主要大国都在努力抓住新工业革命的历史机遇，加大对5G、人工智能、机器人/自主技术、量子计算、生物技术等关键技术领域的投资，试图在大国竞争中占据主导地位。

▲美国海军实施大规模无人系统作战实验

四是国防领域的竞争更为激烈。12月15日，美国参议院通过国防授权法案。该法案列出了亿美元的国防开支，较上一财年增加约5%。法案针对中国为“太平洋威慑计划”提供71亿美元、授权为乌克兰安全援助计划拨款3亿美元，旨在向乌克兰武装部队提供支持，此外还将为欧洲防御计划提供40亿美元，为波罗的海安全合作提供1.5亿美元。美参议院军事委员会主席杰克·里德称：“我们的国家正面临着层出不穷的安全挑战。因此，这项法案是一项巨大进展。他将解决一系列紧迫问题，从与中俄的战略竞争，到高超音速、人工智能和量子计算等颠覆性技术，再到我们的舰艇、飞机和车辆的现代化。”在整体国力逊于美国的情况下，俄罗斯重点发展具备战略威慑能力的武器装备。年内俄罗斯研制出射程远于“锆石”“先锋”的高超声速导弹KH-95，试射了水下40米发射的“锆石”系列导弹，并开始推进据称“可摧毁任何在轨目标”的S防空导弹的研制。日本着力提高自卫队进攻能力，在国防预算不断提高的情况下，日本的弹道导弹和空间能力不断增强，同时日本也致力于无人系统、人工智能以及网络领域能力的提高。

国际规则体系和国际观念

正在发生重大变化

在世界权力格局深入调整演变的同时，国际规则体系、全球价值规范也开始发生历史性的深刻变化。

一是国际规则主导权之争趋于白热化。冷战结束以来的国际规则和国际分工体系是在美国等西方国家的主导下建立起来的，长期以来西方国家一直享受着制度上的“红利”。对于他们来说，“制度性权力”一直是其利益最大化的重要工具，一旦丧失这一权力，就意味着国家权势的全面衰退。现有秩序的主导性国家认为，原有规则框架已经无法保证自身充分获利，要确保自身优势地位，必须对现有规则体系作出调整。正因如此，以美国为首的一些西方国家从维护自身利益出发，不断强化具有地区集团化特征的规则框架，同时试图主导新领域的规则制定。美国的目的非常明确，就是试图重新洗牌，重构对自身有利的新的国际秩序规则。与此同时，新兴及发展中国家长期受到不公平秩序规则的制约，在国家实力和国际话语权不断增强的情况下，也在极力推动国际秩序向更加公平公正的方向发展。从国际经济机制来看，围绕WTO改革，发达国家与发展中国家正在进行激烈博弈。从金融机制来看，中国、印度、俄罗斯等国在主要国际金融机构的投票权份额获得一定程度增加；俄罗斯、伊朗等国甚至宣布将禁用美元，转而使用欧元、人民币等国际货币。从国际分工来看，新兴国家在技术和制造能力方面的发展已经极大改变了传统的产业链价值链国际分工体系,不合理不均衡的状况正在发生悄然调整。

▲1月6日，在美国首都华盛顿，时任总统特朗普的支持者举行示威游行，要求推翻年总统选举结果。部分示威者冲入国会大厦，导致参众两院认证拜登当选总统的联席会议被迫中断。骚乱造成5人死亡。（新华社记者刘杰摄）

二是西方国家所谓“普世价值”不再具有昔日的影响力。美国作为当今世界唯一超级大国，拥有最为完备的医疗保障体系，但面对此次疫情，国内认识混乱、应对措施不力，导致疫情不断蔓延，截至年12月31日，累计感染人数已达0万人以上，死亡人数达到82万人。在国际上美国不断推动疫情政治化，将抗疫失败的责任推到他国身上，妨碍全球团结抗疫的努力。拜登在联合国大会讲话时声称美国将在推行外交政策时捍卫人权,但事实上美国粗暴对待移民的案例比比皆是。有关调查显示，72%的美国人认为美国已经不再是可供他国效仿的“民主典范”，81%的美民众认为美国民主面临来自国内的严重威胁；全球44%的受访者认为美国是全球民主的最大威胁。根据皮尤研究中心研究结果，许多国家都有大量民众对所谓民主制度的运作方式感到不满。在年调查的17个发达经济体中，56%的受访者表示，他们的政治制度需要重大或彻底改革。在意大利、西班牙、韩国、希腊、法国、比利时和日本，约有三分之二甚至更多的受访者表达了这种观点。

全球治理在挑战中艰难前行

年，地缘政治博弈加剧、地区热点事件频发、传统安全和非传统安全等问题依然困扰世界，全球治理体系的治理赤字、信任赤字、和平赤字和发展赤字进一步扩大。

一是新冠疫情防控国际合作依然面临严峻挑战，全球公共卫生治理体系的短板进一步暴露。一些西方国家不仅囤积过剩疫苗，而且连承诺的疫苗援助也未完全兑现,致使非洲新冠疫苗完全接种率仅为7%。疫苗分配的极度失衡造成不发达国家疫苗奇缺，为病毒的不断突变提供了可能。同时，西方政治体制、社会价值同抗疫的客观需求之间存在难以调和的结构性矛盾，累及全球抗疫大局。特别是自诩为“民主灯塔”的美国，政党极化严重，两党为争取选票频繁对民粹主义妥协，相互掣肘，不断扯皮。更为恶劣的是，美国为掩盖自身抗疫不力的责任，大搞疫情政治化、病毒污名化、溯源标签化等政治操弄，进一步损害了全球抗疫合作和国际互信。

▲这是11月13日在英国格拉斯哥拍摄的《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会闭幕会现场。新华社记者韩岩摄

二是围绕气候变化的国际合作艰难重启。随着美国拜登政府重返气候变化协定，国际气候变化谈判回到正轨。年11月13日，《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会在英国格拉斯哥落幕，个国家签署《格拉斯哥气候协议》。协议首次明确计划减少煤炭用量，增加对发展中国家的财政援助，并计划在明年重新审视减排计划，为实现“全球升温幅度控制在1.5℃内”的目标保留了希望。印度、泰国、尼泊尔、尼日利亚、越南等谈判关键国家做出新的净零承诺，至此。共有一百多个国家被净零承诺覆盖，这些国家占全球经济总量90%。尤其需要

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